Propos introductif :

Diversité des organes de l’administration française

Composée d’un ensemble de personnes publiques qui concourent à l’exécution de missions d’intérêt général. Leur organisation, leurs prérogatives diffèrent selon la nature. Elles nouent entre elles des relations qui obéissent à différentes règles et principes.

Chapitre 1 : L’État

L’État a donné lieu à de nombreuses définitions dans l’histoire et dans la théorie du droit constit. Il y a une citation récente qui donne les trois composantes de l’État=  donnée par le président Renaud Denoix de Saint Marc que l’on trouve dans son ouvrage L’État (collection Que Sais-je).

État = “l’autorité souveraine qui exerce une pouvoir sur la population habitant un territoire déterminé et qui à cette fin est doté d’une organisation permanente”

Il résulte de cette définition qu’il faut 3 éléments pour être face à un État

• Un territoire
• Une population
• Un pouvoir organisé=  ce pouvoir organisé doit être souverain

Ces trois critères sont cumulatifs, ce qui signifie que l’objet ne peut être déterminé comme tel que si chacune des conditions est remplie.

Parfois, un État peut perdre cette qualité car une de ces conditions a disparu.

Ex : France sous Vichy = 2 positions historiques qui s’affrontent.

• 1ère position est gaulliste= les juristes gaullistes disent que pendant la période d’occupation les autorités se sont délocalisées à Londres pour assurer la continuité de l’État français. Objection = si la France à Londres permet permanence des valeurs françaises, elle ne permet pas la continuité d’un État car ni territoire, ni population.
• 2nde position= d’autres considèrent que la France a été maintenue à Vichy. Mais là encore on peut objecter que cet État n’en était pas un parce qu’il manquait le pouvoir souverain, pour la seule et bonne raison qu’il obéissait à des ordres qui lui étaient venus d’un État tiers, l’Allemagne nazie. Très certainement entre 1940 et 1945 l’État français a disparu.

I - La nature spécifique de l’État

L’État se distingue des autres personnes morales de droit public par un certain nombre de traits spécifiques.

Il a d’abord un point commun avec les autres personnes publiques qui composent l’admin= c’est une personne morale. Ce qui distingue cette personne des autres, c’est qu’elle est souveraine.

A - Une personne morale

Il y a 2 catégories de personnes sujets de droit : personnes physiques / personnes morales.

Physique : certes une notion juridique mais elle renvoie à une réalité tangible puisqu’une personne physique renvoie toujours à l’existence humaine physique d’un individu= on lui affecte un patrimoine juridique, des obligations juridiques, des droits ou des libertés.

Morale : ne repose pas sur une réalité tangible. Dans la réalité physique, une personne morale n’existe pas, elle est une création de l’esprit selon laquelle le groupement d’individus créerait une personne à part entière avec pour objectif d’affecter à cette personne là encore un patrimoine juridique.

Citation sur ce caractère fictif de Léon Duguit (auteur publiciste du début du XXe) qui essayait de contester la notion de personne morale pour la simple raison qu’il était contre son existence dans le droit public “Je n’ai jamais diné avec une personne morale.”

Citation par Jean Carbonnier : “Je n’ai jamais diné avec une personne morale, elle a souvent payé l’addition.”

La personne morale naît donc du regroupement de plusieurs individus qui décident de s’assembler pour exercer une activité en commun. De ce regroupement peuvent naître plusieurs formes de personnes morales : associations, entreprises, collectivités territoriales.

L’État = personne morale qui ne renvoie à aucune réalité physique mais qui est le résultat d’un groupement d’individus à une vaste échelle (le corps social dans sa totalité). On considère que ce regroupement fait naître une personne distincte de ces individus qui est l’État qui se voit reconnaître un patrimoine juridique. Ex : l’État a des biens, des prérogatives qui sont le manifeste de la P publique, l’État peut décider d’accorder ou non un titre de séjour à un ressortissant étranger.

Faire de l’État une personne morale pour lui affecter un patrimoine permet d’en faire un sujet de droit qui entretient des rapports avec d’autres sujets de droit, chose qui se perçoit d’abord en droit interne. L’État peut nouer des relations juridiques. Ex: l’État peut conclure des contrats= ex des contrats de concession, où l’État demande à une personne privée de gérer l’exécution de services publics, par exemple l’État a signé des contrats avec la société Vinci pour concession et construction d’autoroutes en France.

Ceci se perçoit également dans l’ordre international. L’État peut contracter (traités, conventions, résolutions à l’ONU).

À la différence des autres personnes morales, il n’est pas possible d’identifier l’acte de naissance de l’État (entreprise = contrat de société par lequel les différents associés se regroupent pour la faire naître / même chose pour l’association). Pour l’État, c’est chose impossible parce que c’est une réalité historique multi-séculaire dont la provenance reste très largement indéterminée.

= C’est la raison pour laquelle ont été créés des présupposés théoriques qui visent à dégager des hypothèses sur les modalités selon lesquelles l’État est né pour justifier son existence en tant que personne morale. C’est tout l’objet des théories contractualistes du XVIIIe siècle. Pour limiter l’action de l’État et déterminer ses prérogatives + éviter qu’il ne se transforme en un tyran = le contrat social.

B - Une personne souveraine

Il y a une autre très grande distinction : l’État est souverain. C’est son attribut principal. Ceci signifie que l’É est une puissance supérieure, insubordonnée (il n’y a rien au dessus de l’État).

Puissance insubordonnée définie par auteurs allemands :

Georg Jellinek “L’Étant est souverain parce qu' à la différence des autres personnes morales, il dispose de la compétence de sa compétence.”

L’État, est la seule personne morale et physique qui peut déterminer ses propres compétences, limites, prérogatives dans son action (les formes).

Cette souveraineté se manifeste dans l’ordre interne :

• L’État peut d’une part fixer les modalités d’action et d’organisation des autres personnes morales. Ex: l’État en vertu de la loi pourrait modifier les prérogatives des communes (ce qu’il a fait en 1982).
• Cela s’impose aussi s’agissant des personnes physiques, dont il peut modifier les organisations et les droits. Ex: l’État pourrait faire varier le niveau de revenu avec l’impôt.

Cette souveraineté se manifeste aussi dans l’ordre international :

• Il est sujet de droit mais aussi prérogatives. On pourrait objecter que ce droit a précisément pour vertu d’imposer des limites aux États, mais en réalité, le fait que l’État soit soumis n’entre pas en contradiction avec le principe de la souveraineté.
• Au contraire, cela confirme ce principe. C’est ce que fait l’État lorsqu’il décide de s’imposer des obligations en signant des conventions / traités avec d’autres États. L’exemple utopique est le droit de l’UE. D’un pov strictement juridique, la souveraineté est conservée parce que l’État concentre ses transferts de compétences.
• Par exemple et à l’inverse, une commune ne pourrait pas librement déléguer ses compétences à une institutions supra-nationale.

L’État = puissance originaire qui ne souffre d’aucune subordination et les contraintes auxquelles il est soumis sont les seules auxquelles il a consenti.

Toutes ces remarques donnent un dernier élément définitif : la souveraineté s’exerce par le droit. L’État est souverain à la fois parce qu’il peut imposer des suggestions et s’imposer des contraintes à lui-même. Il le fait à chaque fois par la production de normes juridiques, ce qui crée tout un tas de difficultés d’ordre théorique qui peuvent se résumer en la q° suivante : pourquoi l’État décide-t-il de se soumettre au droit?

2 positions à ce sujet peuvent être adoptées :

• Droit naturel : l’État est soumis au droit parce que le droit précède l’État. Le droit est inscrit dans la nature des choses et est une réalité distincte.
• Positivisme : Si on considère que le droit = produit de l’action de l’État, par son organe législatif. Alors la question de savoir pourquoi l’État se soumet au droit donne à des difficultés importantes.

Cf juristes allemands : Jellinek et Jhering disent que le droit qui s’applique à l’État n’est rien d’autre qu’une auto-limitation de l’État. Autrement dit, l’État est soumis au droit parce qu’il le veut bien = marque de la souveraineté.

Les juristes français se sont rebellés contre cette application parce que cette théorie de l’auto-limitation de l’État est extrêmement dangereuse parce que si droit résultat de sa propre volonté, l’État peut en conséquence décider à tout moment de se dégager de celui-ci pour faire naître ce qu’on appelle aujourd’hui un État illibéral. C’est pourquoi des juristes français du début du XIXe siècle ont cherché à identifier une raison de limitation de l’État qui ne dépend pas de sa propre volonté.

Exemple : Léon Duguit= cherche à identifier dans une réalité sociale autre que la seule volonté de l’État la raison de la soumission de l’État au droit. Il va pour cela s’intéresser à la sociologie et notamment à un autre auteur sociologue de l’époque, Léon Bourgeois. LB : fondateur de la théorie de l’interdépendance sociale. Pour Léon Bourgeois, ce qui fait que nous constituons un corps social, une Nation = fait que nous sommes liés par un lien de solidarité sociale. La nation est un groupement qui entretient une inter-dépendance sociale avec des liens de solidarité. Pour assurer cette solidarité = organisation de services publics.

Duguit va utiliser cette théorie pour la traduire dans l’ordre juridique en affirmant que l’État a précisément pour objet de mettre en œuvre ses différents services publics. C’est pour lui une obligation.

Dès lors que l’État est une personne morale qui naît du corps social= son rôle est de mettre en œuvre des services publics. Le droit n’est que la concrétisation de cette obligation. Il organise et fait fonctionner ces services. s’émancipe d’une théorie d’auto-limitation en fixant la raison de l’existence d’un droit qui s’applique dans le corps social. C’est donc une façon d’objectiver la limitation juridique de l’État.

II - L’organisation de l’État

On n’étudiera pas la séparation des pouvoirs (→ cf CM Droit constit) mais on étudiera l’administration de l’État en précisant la focale pour étudier spécialement les organes exerçant la fonction exécutive à l’échelle centrale / locale.

Enfin on consacrera une dernière sous-section au concept d’État.

I.1- L’administration centrale

Au sein de celle-ci, il faut distinguer le chef de l’État et les autorités gouvernementales (trop réducteur de parler de ministres parce qu’il n’y a pas qu’eux).

A - Le Chef de l’État

Les pouvoirs du Chef de l’État varient selon que l’on est dans une monarchie constit ou un système républicain comme celui de la Ve République. Dans les monarchies constit occidentales, le meilleur ex étant le RU, le Chef de l’État n’a bien souvent qu’une fonction symbolique. Ceci a été théorisé par Walter Bagehot : “Le souverain, dans une monarchie constitutionnelle est investi de 3 droits : le droit d’être consulté, le droit d’encourager, et enfin le droit de mettre en garde.” Ce sont des fonctions symboliques qui accompagnent son exercice mais pas des prérogatives effectives.

Dans les systèmes républicains, l’ampleur des pouvoirs du Chef de l’État est variable, selon qu’il s’agisse d’un régime parlementaire ou présidentiel. Peu importe l’ampleur, le Chef est garant de la continuité de l’État = clé de voûte des institutions.

B - Le gouvernement

L’admin étatique, centrale comme locale est placée sous l’autorité du gouvernement. C’est le sens très clair de l’art. 20 de la C° : “le gvt dispose de l’admin”.

En résulte de fait l’idée

Dans chaque ministère il y a des grandes Directions qui gèrent des secteurs de l’activité admin.

• Ex : au ministère de l’économie, on retrouve la direction du budget, qui chaque année rédige la loi de finances pour l’année à venir, loi de finances qui détermine en amont toutes les recettes et toutes les dépenses de l’État. C’est un travail d’ampleur et de très grande importance. Toujours sous l’autorité du ministre de l’économie, on trouve la Direction générale des finances publiques qui a entre autres pour fonction de lever l’impôt.

• Ex : sous l’autorité du ministre de la culture est placé le CNC (= Centre National du Cinéma et de l’Image animée). Ce CNC a notamment pour compétence de délivrer les visas d’exploitation des films, autrement dit des autorisation adressées à des producteurs pour leur permettre de projeter tel ou tel film. Cette mission est essentielle du pov de la définition d’une politique culturelle. Il s’agit d’un levier essentiel par exemple pour lutter contre l’américanisation de la société / permettre le rayonnement du cinéma français. Le CNC est également compétent pour définir la chronologie des médias (= il y a un délai prévu par le ministère de la culture entre la date à laquelle un film est projeté au cinéma et la date à laquelle ce même film est accessible sur les plateformes).

Chaque ministre, pour diriger toutes ces administrations passées sous son autorité disposent d’un pouvoir réglementaire. Le pouvoir réglementaire = le pouvoir d’émettre des normes générales et impersonnelles. Chaque ministre dispose d’un tel pouvoir pour diriger toutes les admin= c’est ce qu’à reconnu le CÉ dans l’arrêt du 7 février 1936 (arrêt Jamart). Pour diriger l’action du CNC par ex, par des normes gén et imperso peut déterminer des critères en application desquelles tel ou tel film reçoit ou pas visa d’exploitation.

1 - Le premier ministre et le secrétariat général du gouvernement

On va étudier davantage le SGG que le PM.

Pour comprendre le SGG, il faut revenir sur son histoire. Sous la IIIe République, le Chef du gvt (le Président du Conseil) ne se limite pas à cette fonction.

Dans la plupart des cas, il est aussi ministre d’un portefeuille ministériel assez important (PdC et ministre de affaires étrangères par ex). Le PdC déléguait donc cette fonction à un secrétaire puisque demandait bcp de temps : d’abord de façon informelle. Ce secrétaire siège à l’hôtel de Matignon. Il a pour rôle d’assurer toutes les missions de coopération gouvernementale que le PdC n’a pas le temps d’exercer.

Des plus célèbres d’entre eux, Jules Moch sous le FP (PdC à l’époque : Léon Blum) qui va jouer toute une mission de coopération entre ministres → le 1er à assister au Conseil des ministres. Jusqu’à aujourd’hui, le SG du Gvt assiste au Conseil des ministres tous les mercredis pour anticiper les opérations de coopération. On institue donc de façon officielle ce rôle.

Il y a un SG du gvt qui le plus souvent est issu du CÉ → c’est sous la Ve République comme sous les précédentes une fonction extrêmement importante, de sorte que bien souvent les VP du CÉ ont antérieurement exercé la f° de SG du gvt. Auprès de lui est placé un directeur et plusieurs chargés de mission.

Les fonctions du SG : ≈ le “super juriste” du gvt. Un gvt est composé principalement d’entités politiques qui dans bien des cas en droit n’ont pas bcp de connaissances / compétences. Il faut donc un SG du gvt qui assiste les ministres dans la rédaction des projets de loi pour garantir leur conformité au droit.

La deuxième fonction : la coopération → organise des réunions inter-ministérielles pour coordonner leur action, éviter des contradictions et en cas de désaccord faire des arbitrages. Il est épaulé dans l’exercice de cette fonction par le SGG. Principe de solidarité gouvernementale= principe de légitimité extrêmement important (si désaccords, l’action gouvernementale n’a plus de légitimité).

Jean-Pierre Chevènement (ministre sous Mitterrand, au moment du tournant de la rigueur) : “Un ministre, ça ferme sa gueule ou ça démissionne.”

Le SG du gvt n’est pas une autorité politique, c’est un personnel admin. Autrement dit, il n’est pas issu comme les ministres du militantisme politique qui lui affecterait une certaine couleur. Il est issu d’un parcours admin (sort du CÉ dans l’immense majorité des cas). Ceci est essentiel pour assurer la continuité de l’action gouvernementale. Essentiel quand il y a une alternance politique : pas besoin de changer de SG ce qui permet d’assurer cette continuité. Le SG est d’ailleurs souvent présent pour une longue période.

Ex: André Ségalat qui fut SG du gvt pendant quasiment toute la période de la IVe République de 1946 à 1958. Ceci garantit là encore une continuité gouvernementale.