LES LIGNES DIRECTRICES :
Les lignes directrices sont une catégorie d’actes administratifs non décisoires, proches des circulaires. Les lignes directrices sont des actes administratifs non contraignants, par lesquels une autorité administrative fixe des orientations générales pour guider ses décisions futures. Elles servent à harmoniser l’action de l’administration sans pour autant créer de règles de droit nouvelles. Elles ont été initialement appelées "directives administratives" jusqu'à leur renommage en "lignes directrices" pour éviter la confusion avec les directives de l'Union européenne (CE, Étude annuelle, Le Droit souple, 2013). Ce changement de terminologie a été recommandé dans un rapport sur le droit souple.
1. Définition et rôle des lignes directrices
Les lignes directrices ont été reconnues par le Conseil d'État dans un arrêt fondateur : CE, Ass., 1970, Crédit foncier de France. Elles sont utilisées par l’administration pour orienter l’exercice de son pouvoir discrétionnaire, c'est-à-dire lorsqu’elle dispose d’une marge d’appréciation dans la prise de décisions.
L’objectif des lignes directrices est double :
- Pour l’administration : elles permettent de rationaliser et de standardiser les décisions administratives prises en série, en définissant des critères clairs et cohérents.
- Pour les administrés : elles assurent une égalité de traitement entre les individus en évitant l’arbitraire dans les décisions.
Exemple : Une administration doit attribuer des bourses selon des critères. Si elle peut choisir des montants entre 100 et 1000 euros, les lignes directrices fixeront des critères objectifs pour guider cette décision et éviter des choix incohérents.
2. Le régime juridique des lignes directrices
A. L’application des lignes directrices
L’administration doit prendre en compte l’ensemble des circonstances pertinentes lorsqu’elle applique une ligne directrice. Ainsi, elle ne peut pas appliquer ces lignes de manière automatique sans examiner la situation spécifique des individus concernés.
B. La contestation des lignes directrices
- Si une ligne directrice contient des dispositions impératives, elle peut être contestée devant le juge administratif, soit dans son ensemble, soit en ce qui concerne ces dispositions impératives.
- Jurisprudence clé : CE, 2004, Comité anti-amiante de Jussieu, qui permet de contester les éléments impératifs d’une ligne directrice.
Dans cette affaire, l’administration avait adopté une ligne directrice qui imposait des obligations trop rigides, comme si c’était un règlement. Le Conseil d’État a dit :
👉 "Si une ligne directrice contient des éléments obligatoires, alors elle peut être contestée devant le juge."
· Exemple : Si l’administration écrit une ligne directrice disant "Nous refusons toujours les demandes de régularisation des sans-papiers", cette phrase devient une règle obligatoire et peut être contestée en justice.
C. L’invocabilité des lignes directrices par les administrés
Un administré peut-il se prévaloir d’une ligne directrice pour demander une décision favorable ? Oui, mais sous trois conditions, définies par l’arrêt CE, Sect., 2015, Ministre de l’Intérieur c/ Ortiz :
- Droit à obtenir une décision conforme aux lignes directrices : L’individu doit être en situation d’obtenir une décision conforme aux critères fixés. S’il s’agit d’une faveur accordée par l’administration, il ne pourra pas exiger son application automatique.
- Publication des lignes directrices : Pour être opposables, elles doivent être publiées et accessibles.
- Absence de circonstances particulières ou de motif d’intérêt général : L’administration peut refuser d’appliquer une ligne directrice si des circonstances particulières le justifient, notamment en cas d’impératif d’intérêt général.
Exemple : Une commune décide d’accorder des autorisations pour transformer des bureaux en logements. Elle accepte jusqu’à un seuil donné (ex. 1000 transformations). Une fois ce seuil atteint, elle peut refuser de nouvelles demandes en invoquant l’intérêt général et la nécessité de préserver des bureaux dans la zone.
3. Nature hybride des lignes directrices
Les lignes directrices sont parfois considérées comme des "pseudo-actes réglementaires", car elles possèdent un caractère souple tout en étant accompagnées de garanties procédurales. Elles ne créent pas de règles générales et impersonnelles comme un règlement, mais elles encadrent fortement l’action administrative.
Ainsi, elles reflètent un équilibre entre la souplesse de l’administration et les garanties pour les administrés, garantissant une certaine sécurité juridique tout en laissant une marge d’adaptation aux circonstances spécifiques.