La détermination du régime de responsabilité des ELSP

La détermination du régime de responsabilité applicable aux Établissements Publics Locaux (EPL), qu'ils soient nationaux ou locaux, est une question fondamentale en droit administratif, conditionnant le juge compétent (administratif ou judiciaire) et les règles de fond applicables. Cette problématique découle de la dualité des services publics et des catégories d'établissements publics. La distinction essentielle à opérer est celle entre le Service Public Administratif (SPA) et le Service Public Industriel et Commercial (SPIC), ainsi qu'entre l'Établissement Public Administratif (EPA) et l'Établissement Public Industriel et Commercial (EPIC). Il convient d'analyser cette distinction à travers la méthode de qualification et ses implications sur le régime de responsabilité.

Le Conseil d'État, dans son arrêt CE, Sect., 16 novembre 1956, Union syndicale des industries aéronautiques, a posé les critères de distinction entre SPIC et SPA. Cette méthode repose sur une analyse cumulative de trois éléments :

• L'objet du service : Une activité de production de biens ou de services commercialisables, ou qui pourrait être prise en charge par une entreprise privée, oriente vers le SPIC. En revanche, une mission d'intérêt général à caractère non marchand ou régalien (police, enseignement, aide sociale) relève du SPA.
• Les modalités de financement : Un SPIC est principalement financé par des redevances perçues auprès des usagers, couvrant les charges de fonctionnement. Un SPA est financé par l'impôt ou des subventions publiques, et ses prestations sont souvent gratuites ou quasi-gratuites.
• Les modalités d'organisation et de fonctionnement : Un SPIC fonctionne selon les règles et usages du commerce et de l'industrie (plan comptable commercial, gestion prévisionnelle), avec un souci de rentabilité économique. Un SPA est géré selon les règles de la comptabilité publique et les prérogatives de puissance publique.

Cette qualification n'est pas toujours simple, car certains services publics peuvent présenter des caractéristiques mixtes. En cas de doute, la jurisprudence tend à présumer le caractère administratif du service public, sauf preuve contraire très nette.

Une fois le service public qualifié, il convient de déterminer si l'établissement qui le gère est un EPA ou un EPIC. Cette qualification est primordiale pour la détermination du régime de responsabilité.

1. La qualification de l'établissement public

• Établissement Public Administratif (EPA) : Un EPA est créé pour gérer un SPA. Par principe, toutes ses activités relèvent du droit public. Sa responsabilité est engagée devant le juge administratif, selon les règles de la responsabilité administrative (faute simple, faute lourde, risque).
• Établissement Public Industriel et Commercial (EPIC) : Un EPIC est créé pour gérer un SPIC. Le principe est que toutes ses activités relèvent du droit privé. Sa responsabilité est engagée devant le juge judiciaire, selon les règles du droit civil (responsabilité contractuelle ou délictuelle/quasi délictuelle). Il existe cependant des tempéraments importants.

2. Les tempéraments à la qualification de l'EPIC

Malgré sa nature d'EPIC, un établissement public peut voir certaines de ses activités soumises au droit public. La jurisprudence distingue en effet les activités de gestion (droit privé) et les activités relevant de l'exercice de prérogatives de puissance publique (droit public).

• Actes de gestion : La plupart des actes d'un EPIC (contrats avec des fournisseurs, recrutement d'agents non directeurs, gestion du domaine privé) sont de droit privé et relèvent du juge judiciaire.
• Actes de puissance publique : Certains actes, même pour un EPIC, peuvent traduire l'exercice de prérogatives de puissance publique (par exemple, des décisions unilatérales réglementaires, l'occupation du domaine public, la police des établissements). La responsabilité découlant de ces actes relève alors du juge administratif.
• Responsabilité vis-à-vis des usagers et des tiers : La responsabilité de l'EPIC à l'égard de ses usagers est généralement de droit privé et relève du juge judiciaire. Cependant, la jurisprudence a parfois considéré que certaines activités de police administrative ou de régulation exercées par l'EPIC relevaient du droit public. De même, la responsabilité envers les tiers (voisins, victimes collatérales) dépend de la nature de l'activité à l'origine du dommage : gestion du SPIC (juge judiciaire) ou prérogative de puissance publique (juge administratif).